新華網(wǎng) 2017年06月06日
日前，發(fā)改委、國土部等八部委發(fā)布了關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的指導意見(jiàn)，明確鼓勵社會(huì )資本參與建設和經(jīng)營(yíng)。農業(yè)部也印發(fā)文件，鼓勵利用PPP模式等引導社會(huì )各類(lèi)資本投資休閑農業(yè)和鄉村旅游。
《經(jīng)濟參考報》記者獲悉，今年以來(lái)，發(fā)改委在土地整治、促就業(yè)規劃、戰略新興產(chǎn)業(yè)規劃等領(lǐng)域，均以文件形式確認了要推廣PPP模式。未來(lái)，發(fā)改委、財政部等部委將進(jìn)一步拓寬PPP項目建設范圍，推進(jìn)PPP的市場(chǎng)化進(jìn)程并防范風(fēng)險。
落地 各地PPP項目建設提速
國家發(fā)改委透露，兩年來(lái)，全國PPP項目落地速度明顯加快，但規范性不強、創(chuàng )新性較弱等問(wèn)題也日益凸顯。為了指導各地進(jìn)一步規范推進(jìn)、創(chuàng )新推進(jìn)PPP模式，發(fā)改委近日選定了43個(gè)項目作為第二批PPP項目典型案例。
與此同時(shí)，財政部第四批PPP示范項目申報準備工作也在進(jìn)行中，預計一個(gè)多月后各地可以完成項目申報準備。相較于前三批示范項目，第四批的要求會(huì )有一些變化，同時(shí)更加規范嚴格。
北京市發(fā)改委日前公布了本年度績(jì)效任務(wù)，大力推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作成為其中的重點(diǎn)。北京地鐵4號線(xiàn)就是首批國家級PPP示范項目中的一份子。而在第二批和第三批國家級PPP項目中，北京也有11個(gè)項目入選，其中，首都地區環(huán)線(xiàn)高速公路，軌道交通新機場(chǎng)線(xiàn)，房山區琉璃河濕地公園等項目去年已經(jīng)開(kāi)工。目前第四批國家級PPP項目正在醞釀，北京市也在積極申報。
記者從安徽省發(fā)改委了解到，截至目前，共有1078個(gè)項目納入國家發(fā)改委PPP項目?jì)鋷?，總投資10213億元，364個(gè)項目納入發(fā)改委項目推介庫，總投資4000多億元。
日前，安徽省發(fā)改委又推出了1035個(gè)具有良好投資價(jià)值的PPP項目，總投資8232億元，涵蓋了安徽省16個(gè)市，涉及市政、教育、醫療、養老、科技、文化、旅游、能源、環(huán)境保護、水利、農業(yè)、林業(yè)等領(lǐng)域。
保障 多項政策助推發(fā)展
一段時(shí)間以來(lái)，民間投資增速持續下滑，加大了經(jīng)濟下行壓力。對此，國家大力促進(jìn)民間投資發(fā)展，推進(jìn)PPP項目建設的支持政策不斷出臺。
國家發(fā)改委日前正式印發(fā)PPP項目專(zhuān)項債券發(fā)行指引，鼓勵上市公司及其子公司發(fā)行PPP項目專(zhuān)項債券，這在一定程度上緩解了PPP項目建設融資難、融資貴等問(wèn)題，大大提高社會(huì )資本參與PPP項目的積極性。
同時(shí)，政府進(jìn)一步出臺政策，不斷放開(kāi)民間投資進(jìn)入的范圍和領(lǐng)域，部分電信、能源、軍工，以及戰略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域進(jìn)一步向民間投資放開(kāi)。還將通過(guò)設立政府產(chǎn)業(yè)基金等方式，推進(jìn)和引導民間投資進(jìn)入。
不僅是中央層面，各地也陸續出臺政策支持PPP項目建設。例如，安徽省印發(fā)了《進(jìn)一步加強政府債務(wù)管理規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作項目有關(guān)問(wèn)題的通知》等政策文件，要求各級財政部門(mén)要會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)做好PPP項目合同審核和履約管理工作，確保投資方的合理收益，將政府付費義務(wù)納入財政預算。由社會(huì )資本根據自身風(fēng)險承受能力、回報要求等因素自主選擇財政支付年限以及年度支付比例參與競標。并且明確項目的產(chǎn)出說(shuō)明和績(jì)效要求、收益回報機制、退出安排、應急和臨時(shí)接管預案等關(guān)鍵環(huán)節。
安徽省發(fā)改委也進(jìn)一步加大簡(jiǎn)政放權力度，全面放寬PPP項目領(lǐng)域，強化政府資金引導，優(yōu)先支持發(fā)行專(zhuān)項債券。對于公路、鐵路等PPP建設項目，收費不能達到合理回報的，給予項目沿線(xiàn)一定范圍土地綜合開(kāi)發(fā)、財政補貼支持等。
據統計，截至2017年3月底，已公布社會(huì )資本方中標人的PPP項目達到2500多個(gè)，其中約52%是在2016年7月以來(lái)落地的。而隨著(zhù)各地促進(jìn)民間投資政策的進(jìn)一步落實(shí)，民間投資開(kāi)始持續出現回暖現象。
推進(jìn) 防風(fēng)險成未來(lái)重點(diǎn)
PPP項目高歌猛進(jìn)的同時(shí)，財政部等部門(mén)相關(guān)負責人表示，防范PPP項目在債務(wù)、回報等方面的風(fēng)險將成為未來(lái)工作的一個(gè)重點(diǎn)。
財政部政府和社會(huì )資本合作中心主任焦小平日前在“中國PPP良好實(shí)踐國際研討會(huì )”上表示，目前PPP項目建設在頂層設計、完整的市場(chǎng)規則和標準體系以及公開(kāi)透明的信息披露等方面還存在不足，政府監管也存在不到位的情況。在當前PPP市場(chǎng)很熱的情況下，更要把風(fēng)險防范和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟放在第一位。
近幾年，一些地方出現了“假PPP”項目，PPP實(shí)際上成了政府負債和政府融資的一個(gè)工具。
對此，安徽省財政廳強調，嚴禁融資平臺公司通過(guò)保底承諾等方式參與政府和社會(huì )資本合作項目進(jìn)行變相融資。明確PPP項目公司舉借的債務(wù)屬于企業(yè)債務(wù)，政府不得承擔償還責任，也不得違反擔保法為其提供任何形式的擔?；虺兄Z，嚴禁通過(guò)保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資。
同時(shí)，建立PPP項目財政支出責任統計制度，依托財政部PPP綜合信息平臺，實(shí)時(shí)監控地方政府PPP項目財政支出責任變動(dòng)情況，防止政府支出責任過(guò)重加劇財政收支矛盾。
中央財經(jīng)大學(xué)教授宗文龍表示，一般來(lái)說(shuō)，PPP項目的債務(wù)風(fēng)險來(lái)自于融資和運營(yíng)兩個(gè)環(huán)節。PPP項目中政府面臨的債務(wù)風(fēng)險，主要源自政府承諾的服務(wù)購買(mǎi)協(xié)議或財政補貼。此外，如果PPP項目運營(yíng)不善導致政府“接盤(pán)”，也可能會(huì )產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險。
而一旦PPP項目投資規?？偭渴Э?，地方政府無(wú)力償付巨額的未來(lái)支付責任，最終將不得不回到政府借債償還的老路上去。因此，政府應結合各地政府的財政收入，在進(jìn)一步設定PPP項目投資總量上限的同時(shí)，把握好PPP項目的“入口關(guān)”，在選擇社會(huì )資本合作方、篩選PPP項目和后續運營(yíng)中，負擔起全生命周期的監督和管理職能。
中國人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院研究員劉英表示，未來(lái)應通過(guò)逐步探索健全PPP項目合作配套的政策措施，控制PPP專(zhuān)項債的潛在風(fēng)險。首先要根據PPP項目運行進(jìn)程，完善相應的法律法規，對合作雙方進(jìn)行有效的法律約束，消除民營(yíng)資本參與PPP項目的顧慮。
同時(shí)，在現行公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域稅收優(yōu)惠政策的基礎上，針對PPP項目給予更多的稅收優(yōu)惠和稅收減免，緩解因公共物品投資期限長(cháng)、投資回報率低等客觀(guān)問(wèn)題產(chǎn)生的風(fēng)險，提高社會(huì )資本參與PPP項目的積極性。逐步建立PPP專(zhuān)項債的評級機制，加強信息披露制度，保證項目運行的透明性和規范性，并且建立相應的違約賠償準備金，保障債權人的利益。
財政部金融司司長(cháng)孫曉霞表示，財政部正在對PPP實(shí)施正面清單管理，積極引導各地規范實(shí)施PPP項目，未來(lái)將出臺相關(guān)文件，進(jìn)一步明確規范推進(jìn)PPP的政策要求。當前，PPP相關(guān)法律層級不高、法律沖突較多、政策銜接不暢等問(wèn)題掣肘了PPP工作的順利開(kāi)展。為此，國務(wù)院已將PPP條例列入2017年立法工作計劃并作為重點(diǎn)工作，目前條例初稿已完成，下一步加快推動(dòng)條例出臺。（記者 李志勇 趙晶 張紫赟/北京 合肥報道）
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